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吴奇修:构建绿色发展导向的新型农业补贴政策体系

   (刊载于中共中央党校《中国党政干部论坛》2019年第7期)

 

   “三农”问题是关系国计民生的根本性问题。实现农业农村现代化总目标,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻新发展理念,坚持农业农村优先发展的总方针,辩证处理好国际与国内、政府与市场、城市与乡村、公平与效率、局部和全局、当前和长远的关系,加快改革完善我国农业支持保护制度,构建高质量绿色发展导向的新型农业补贴政策体系。

  一、我国农业补贴制度的形成发展历程

  农业补贴是指一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具,主要包括政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。改革开放以来,我国农业补贴从无到有,从少到多,逐渐形成中国特色的农业补贴政策体系。

  (一)1978—1997年:起步阶段。20世纪80年代,我国农村以家庭承包经营责任制改革为核心,掀开了农村改革的序幕。在1982—1986年,中央连续五年发出1号文件,取消了1953年开始实施并连续实行了30年的农产品统派购制度,逐步改变国家通过把农产品定价低于其自身价值、工农产品交换价格“剪刀差”来积累工业化、城镇化资金的政策。同时,中央对乡镇企业实行信贷、税收优惠,设立了农业发展基金(后改名为农业综合开发资金),并由中央财政和地方财政共同安排发展粮食生产专项资金。进入90年代,建立粮食收购保护价制度,设立了粮食风险基金等国家专项储备基金,强化了农产品市场调节的功能。

  (二)1998—2002年:过渡阶段。1998年,受亚洲金融危机和长江流域百年不遇洪灾影响,国家实施积极的财政政策,农业基础设施和生态建设成为投入重点。此外,1998年国家开始着手研究农村税费改革,2000年率先在安徽省开展试点,2002年试点扩大至全国20个省区。

  (三)2003—2012年:形成体系阶段。党中央做出了“两个趋向”的判断,认为我国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,确立了“多予少取放活”的方针。标志性的举措有:一是开启农村税费改革和农村综合改革大幕,取消农业税,调整国家和农民的分配关系。从正税清费、降低税率,至2006年最终在全国取消农业税,延续2600年的“皇粮国税”从此退出历史舞台,全国每年减轻农民负担约1335亿元。推进农村综合改革,围绕农村公益事业等基本公共服务均等化,逐步改变实施了多年的“农村的事农民办”的政策。二是实行农业生产补贴,强化对农业的支持保护。陆续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴(即“四补贴”)。此后,补贴政策逐步拓展到畜牧业、林业、草原和农业保险等领域,有效调动了农民和地方政府发展农业生产的积极性。三是出台重要农产品收储政策,保护农民生产积极性。2004年、2005年国家先后出台稻谷、小麦最低收购价政策。2008—2014年,国家连续提高小麦、水稻的最低收购价。期间,先后对市场供给和稳定有重要影响的或进口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、冻猪肉等大宗农产品实施临时收储政策。四是探索实施农业生态补偿政策,促进农业可持续发展。1998年国家在西部地区开始实施退耕还林还草试点,2002年退耕还林项目正式实施,2003年开始国家启动实施了退牧还草工程,2011年在8个牧区省份全面实施草原生态保护补奖机制,支持推行草原禁牧和草畜平衡政策。这10年,我国农业补贴政策基本形成以促进粮食生产、稳定农民收入和兼顾农业生态环境保护为目标,以价格支持、直接补贴、生态资源保护奖补和风险防范补贴等多个板块政策为主要内容,相对广覆盖、低标准的农业补贴政策架构。

  (四)2013年以来:深化改革阶段。这一时期,是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的决胜阶段,我国农业这个基本盘总体稳定,但也出现“三量齐增”、两个“天花板”、两道“紧箍咒”等挑战,中央不断加强和改善农业支持保护。一是推进农业“三补合一”改革。2016年将农作物良种补贴、农资综合补贴、种粮直补整合为农业支持保护补贴,一部分用于作为耕地地力保护资金,鼓励引导农民保护耕地,提升耕地地力;一部分用于鼓励发展多种形式适度规模经营,特别是支持建立全国农业信贷担保体系,解决新型经营主体发展中的“融资难、融资贵”问题。二是开展农产品收储制度改革。主要是取消了临时收储政策,实行市场化收购+生产者补贴,启动了新疆棉花目标价格补贴,东北地区实施玉米和大豆生产者补贴,水稻主产区实行稻谷补贴。三是加大生态保护投入。在退耕还林还草、草原生态保护补奖等重大生态保护政策基础上,开展耕地轮作休耕制度试点,启动农作物秸秆、畜禽粪污等农业废弃物资源化利用,探索建立长江流域重点水域禁捕制度。四是农村综合改革向纵深推进。重点推进美丽乡村建设、村级组织运转经费保障机制、村级公益事业一事一议财政奖补机制、发展壮大村级集体经济、农村综合改革试验、现代农业产业园建设以及基本公共服务均等化。

  二、当前我国农业补贴制度面临的形势和挑战

  随着宏观经济环境和内部动因的深刻变化,当前我国农业发展内外部环境深刻变化,新老矛盾和问题交织叠加、集中显现。

  (一)社会主要矛盾变化的压力。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡;最大的不充分是农村发展不充分。农业还是“四化”同步的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板,实际工作中“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要的问题还比较突出”。

  (二)农业主要矛盾变化的压力。习近平总书记指出,“新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,推进农业供给侧结构性改革,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。随着人民收入水平的提高,城乡居民消费结构日益升级,对农业发展提出了更高期待和更多要求。

  (三)“大国小农”的压力。我国是农业大国,但农业还是弱质产业。我国的基本国情是“大国小农”,根据第三次农业普查数据,全国小农户数量占到农业经营主体98%以上,小农户从业人员占农业从业人员90%,小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。“大国小农”的基本国情决定了小农户家庭经营在很长一个时期内仍将是我国农业的基本经营方式。

  (四)资源环境的压力。近年来我国农业发展取得了巨大成就,但耕地、水等资源的过度开发利用,东北黑土地流失、华北地下水超采、农业面源污染等问题不但影响供给数量,也成为农产品质量安全事件的隐患。在资源环境约束趋紧背景下,如何加快转变农业发展方式,确保粮食等重要农产品有效供给,实现绿色发展和资源永续利用,是必须破解的现实难题。

  (五)农民就业增收的压力。“三农”问题的核心是农民问题,当前农民问题的核心是农民就业增收问题。2018年城镇和农村居民人均可支配收入分别为39251元、14617元。从农民收入四大组成部分看,占据主要部分的工资性收入和经营性收入受农村劳动力转移空间下降、农产品价格上涨受限等因素影响,加上农民还不能有效分享二三产业的增值利益,增收乏力。特别是在经济下行压力加大的背景下,必须多措并举,千方百计从农业农村内外挖掘增收潜力,尤其是解决好农民增产不增收的矛盾。

  (六)国际规则的压力。根据WTO的规定,发展中国家的补贴标准不高于10%,而中国作为人口最多的发展中国家,在加入WTO时作出了让步,承诺不高于8.5%,并未享受到发展中国家的待遇。根据中国入世协议,当前我国对部分农产品的支持在一些年度已经接近或突破“黄箱”上限。2016年9月,美国向WTO提起诉讼;2019年2月28日,WTO的一个纠纷仲裁委员会作出裁决,认为中国对稻谷和小麦的补贴违规。

  (七)国际经贸摩擦的压力。中美贸易摩擦正在成为美国对我国进行全面遏制的重要手段,具有长期性、尖锐性、复杂性。有着14亿人口的中国,如果在粮食安全问题上犯糊涂、被人算计,将是难以挽回、不可饶恕的历史性错误。2014—2017年全年世界粮食贸易量分别在3.8亿~3.97亿吨之间,中国2017年通过海关进口就达1.31亿吨,占全年世界粮食贸易量的1/3。如果中国的口粮自给率为90%,相当于进口了超过日本全国人口的口粮;如果口粮自给率下降为75%,进口将超过美国全国人口的口粮;如进一步下降为65%的话,进口将接近欧盟28国人口的口粮。我国粮食不能基本自给所带来的政治和经济风险将是巨大的,任何时候都不能心存侥幸。这警醒我们要下决心筑牢农业“压舱石”“稳定器”,将饭碗牢牢端在自己手里,从容应对国际风云变幻。

  三、加快构建完善新型农业补贴政策体系的思路及建议

  构建完善新型农业补贴政策体系,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持以人民为中心,坚持以农业供给侧结构性改革为主线,坚持目标导向和问题导向,按照高质量发展要求,围绕农业农村现代化的总目标和农业农村优先发展的总方针,从全局高度系统谋划政策框架和改革路径,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,推动质量兴农、绿色兴农,努力构建更加有利于保护农民利益和促进农业发展,更加适应国际规则,符合国情、覆盖全面、科学规范、绿色导向的新型农业补贴制度。

  (一)毫不动摇地巩固完善确保国家粮食安全的农业补贴政策体系。粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。要坚持稳定支持粮食生产尤其是口粮生产的政策力度。一是继续实施财政直接补贴和水稻、小麦最低收购价政策,确保种粮农民收益稳定。二是巩固和提高农业综合生产能力,支持实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。以提升粮食产能为核心,以改善耕地质量为基础,以增强防灾抗灾减灾能力为主攻方向,以提高水土资源利用效率和促进农业可持续发展为重点,确保到2020年建成8亿亩、到2022年建成10亿亩高标准农田。积极推进科技创新,加快发展现代种业,推进农业信息化和机械化,促进农业节本增效,夯实国家粮食安全基础。三是建立粮食主产区利益补偿机制。实施产粮大县奖励政策,稳步提升产粮大县人均财力水平,调动地方政府重农抓粮积极性。

  (二)加快推进以绿色生态为导向的农业补贴改革。绿色发展是突破资源环境瓶颈制约的必要要求,也是调整经济结构、转变发展方式、实现可持续发展的必然选择。一是加快落实以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案,推进农业由增产导向转向提质导向。调整优化农业产品结构、产业结构和布局结构,夯实农业生产能力基础,提升农产品质量安全水平,增加绿色优质农产品供给。二是加快完善主要生态系统农业保护补偿政策。建立健全耕地、草原、渔业水域等重点农业生态系统的生态补偿政策体系,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。积极推进耕地轮作休耕、农业结构调整和农业水价改革,实现农业“休养生息”,生态资源可持续利用。加强农业科技研发推广,在耕地地力提升、化肥农药减施、高效节水、农田生态、农业废弃物资源化利用、水生生态环境修复等方面创新机制和模式,加快形成农业绿色生产方式。探索农业突出环境问题治理和农业废弃物综合利用的有效扶持政策,重点解决耕地重金属污染、地膜污染,推进农作物秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用,支持化肥、农药减量增效和绿色防控。

  (三)加大高素质农业经营主体培养补贴力度。培养高素质农民、建立完善现代农业经营体系,这是推动农业高质量发展的根本,也是补齐农业现代化建设的突出短板。一是支持家庭农场和农民合作社发展壮大。引导大学毕业生、新型职业农民、务工经商返乡人员兴办农民合作社和家庭农场;加大扶持力度,建设全国示范家庭农场和农民合作社;推动发展多种形式适度规模经营;加大对家庭农场和农民合作社带头人的培训力度,提升经营管理水平。二是支持农业产业化龙头企业发展壮大。积极优化龙头企业生产环境,完善财政税收政策,引导其重点发展农产品加工流通、电子商务和农业社会化服务。健全龙头企业与农民利益连接机制,探索农民通过土地入股等形式参与规模化、产业化经营,共同分享农业产业链条上的增值收益。探索建立农民共享和合理分享现代农业产业发展的利益联结机制。三是大力发展农业社会化服务。加大力度支持代耕代种代收、大田托管、统防统治和统运统销等市场化和专业化服务,加快发展服务带动型规模经营,转变传统农业小而散的生产方式,促进小农户和现代农业发展有机衔接。

  (四)加快建立促进农业产业转型升级的补贴支持政策。坚定不移地走质量兴农之路,推动农村一二三产业融合发展,尽快实现农业由总量扩张到质量提升的转变。一是大力推动优势特色农产品提质增效,改善农产品供给结构,满足人民不断升级的消费需求。深入推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化,调整优化农业产品结构、产业结构和布局结构,夯实农业生产能力基础。推进农业标准化绿色生产,大力推广高效低毒农药兽药、绿色防控技术,支持农牧结合、种养循环农业发展;实行品牌化经营,着力打造一批有市场影响力、有文化内涵的区域农产品公共品牌,支持发展产后加工、鼓励发展订单农业,帮助农民实现优质优价订单销售;支持提升农产品质量安全监管水平,加快建立产地质量证明和质量安全追溯制度,确保消费者买得放心、吃得安心。二是加快推进重点品种结构调整。实施好米改豆、粮改饲补贴政策,通过种养结合,将粮仓变为“粮仓+肉库+奶罐”。支持优化生猪生产区域布局,推进规模化、标准化养殖,有效解决生猪粪污资源化利用问题。支持加强奶源基地建设,选育优良品种,种好草、养好牛、产好奶,提质量、保安全、打品牌,恢复国人对国产乳的信心。三是深入推进农村产业融合发展,促进农业转型升级。围绕优势特色主导产业,因地制宜推进农村一二三产业融合发展,鼓励农村创业创新,培育发展新产业新业态新模式;实施产业兴村强县行动,以镇为主要平台,以农业主导产业为依托,建成一批产业兴旺、经济繁荣、绿色美丽、宜业宜居的农业产业强镇,推动农业大县向农业强县转变。支持现代农业产业园等平台载体建设。四是大力支持各地因地制宜发展壮大村级集体经济,把发展壮大村级集体经济作为发挥农村基层党组织领导作用、促进农村产业兴旺和农民就业增收的重要举措,加大政策扶持和统筹推进力度。

  (五)加快构建改善农村人居环境扶持政策。良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。紧紧围绕建设美、经营美、传承美“三美同步”规划,着力推进生产、生活、生态“三生同步”建设,推动美丽乡村建设提档升级,推动乡村形成绿色发展和生活方式,建设农民美丽幸福家园。统筹资源力量,启动实施一批重大工程项目,扎实推进厕所革命、农村入户巷道改造、村容村貌提升、农村垃圾污水治理和农业废弃物资源化利用等重点任务,打造一批农村人居环境示范县、示范村。

  (六)加快优化与国际规则相适应的农业补贴制度。坚持以我为主与适应国际规则相统筹,逐步扩大“绿箱”和“蓝箱”支持政策实施规模和范围,调整改进“黄箱”支持政策,实现优化农业支持保护结构和维护国际良好贸易环境的双赢。优化农业补贴结构,非特定产品的“黄箱”政策向谷物、猪肉等必保品种倾斜,重点补贴主产区、适度规模经营主体、绿色农业生产等。采取与稳产和限产相挂钩的“蓝箱”政策框架,完善生产者补贴政策,结合深化粮食收储制度改革进展,加强品种间的补贴统筹。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过价格来引导生产、调节供求、调控进口。不断深化农产品收储制度和价格形成机制改革,在确保国家粮食安全的基础上,坚持“市场定价、价补分离”的大方向,更好地发挥补贴政策对农业生产结构调整的导向作用,确保种粮农民的基本收益有保障。

  (七)加快健全与乡村振兴相适应的农业补贴投入保障和管理制度。一是健全实施乡村振兴战略的财政投入保障制度,创新资金投入机制和使用方式,拓宽资金筹集渠道,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应,尤其要落实好习近平总书记关于“公共财政要向‘三农’倾斜,逐步解决历史欠账较多的问题”。二是加快推进农业生产领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革,明确和强化各级政府“三农”投入责任,层层传导压力。三是贯彻落实习近平总书记关于解决土地出让收益长期以来“取之于农、用之于城”问题的重要指示,按照“取之于农,主要用之于农”的原则,调整完善土地出让收入使用范围,逐步提高土地出让收益用于农业农村的比例。四是发挥财政资金的引导和杠杆作用,统筹运用信贷、保险、基金等多种工具,通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、风险补偿等措施,带动金融和社会资本投向农业农村。切实发挥全国农业信贷担保体系作用,加快建立覆盖主要农业县的农业信贷担保服务网络,全面开展以适度规模经营新型经营主体为重点的信贷担保服务。推动农业保险“扩面、提标、增品”,完善农业保险机制,推进农业大灾保险、三大粮食作物完全成本和收入保险、特色农产品保险“以奖代补”等试点,努力建立多层次、高保障、符合农业产业发展需要和农民需求的保险产品体系。用好用活农业领域政府引导基金,落实涉农税费减免政策,带动农业领域社会投资。五是改革创新财政资金分配管理方式,加强涉农资金统筹整合,加强财政资金动态监控,加强全面绩效管理和评价。

 

  (作者:中央党校中青一班学员、财政部农业农村司司长 吴奇修)

 

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