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程丽华:加强财政扶贫资金绩效管理
支持打赢打好精准脱贫攻坚战

财政部副部长 程丽华

  近日,国务院办公厅印发了《扶贫项目资金绩效管理办法》(国办发〔2018〕35号,以下简称《办法》),各级财政部门要认真学习,深刻领会,不折不扣把《办法》各项规定落到实处,推动建立扶贫资金“花钱必问效,无效必问责”的绩效管理机制,支持打赢打好精准脱贫攻坚战。

  一、深刻认识加强扶贫项目资金绩效管理的重要意义

  加强财政扶贫项目资金绩效管理,全面提高财政扶贫资金管理水平,对于贯彻落实党中央、国务院的决策部署,提升扶贫投入脱贫成效,确保如期打赢脱贫攻坚战,意义重大。

  (一)加强扶贫项目资金绩效管理是贯彻习近平总书记关于扶贫工作重要论述,确保打赢脱贫攻坚战的重大举措。以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作,对加强扶贫资金管理提出了明确要求。习近平总书记多次强调,“扶贫资金是贫困群众的‘救命钱’,一分一厘都不能乱花,更容不得动手脚、玩猫腻!要切实完善资金管理,提高使用效率和效益。”党中央、国务院刚刚印发的脱贫攻坚三年行动指导意见,对全面加强各类扶贫项目资金绩效管理作了重点阐述,要求落实资金使用者的绩效主体责任,明确绩效目标,加强执行监控,强化评价结果运用,提高扶贫资金使用效益。

  (二)加强扶贫项目资金绩效管理是强化扶贫资金全过程监管,推动精准扶贫精准脱贫的迫切要求。近年来,各级财政部门在加大扶贫投入力度的同时,会同有关部门切实加强资金监管,为推进脱贫攻坚提供了有力保障。从审计等部门组织的各类监督检查及媒体反映情况来看,扶贫领域严重违规违纪问题涉及的资金比例呈现不断下降趋势,但部分扶贫资金使用效益不高,甚至损失浪费等问题仍然存在,迫切需要改变以“事后评价通报为主”的传统思维,全面建立贯穿预算编制、执行、决算各环节的财政扶贫项目资金绩效管理制度,推动扶贫资金精准使用。

  (三)加强扶贫项目资金绩效管理是探索完善现代预算制度、全面推进财政资金绩效管理的“试验田”。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是党的十九大明确的重要改革任务。这一改革涉及经济社会发展方方面面、财政支出的各个环节,推动难度不小。脱贫攻坚是党中央确定的三大攻坚战之一,是五级书记齐抓共管的重要工作,群众关注度高,社会影响面大。各级各类财政扶贫资金涵盖内容广、涉及领域宽、纵向链条长,探索出的经验做法更有借鉴价值。因此,率先开展扶贫项目资金绩效管理,并以此为“试验田”,进一步探索总结经验做法,对于全面实施绩效管理、完善现代预算制度具有重要意义。

  二、着力落实《扶贫项目资金绩效管理办法》各项要求

  《扶贫项目资金绩效管理办法》对扶贫项目资金绩效管理工作作出全面部署,目标明确、思路清晰、要求具体。各级财政部门要全面理解《办法》内容,准确把握政策要求,会同有关部门抓好落实。

  (一)落实基本要求,做到“两个全覆盖”。

  一是资金范围“全覆盖”。在大扶贫格局之下,各级政府及其部门为如期实现脱贫目标、安排用于脱贫攻坚项目的各类财政资金,都要纳入绩效管理。按照这一原则,中央财政已经明确了纳入绩效管理的扶贫资金清单,地方各级财政部门要尽快确定本级的扶贫资金清单。

  二是管理过程“全覆盖”。全面绩效管理,重点在“全”,要对扶贫项目资金管理,实施全过程绩效跟踪。在预算编制和审核环节,要明确扶贫项目资金绩效目标,将绩效目标随同预算一并批复;在预算执行环节,要建立绩效目标执行监控机制,跟踪分析执行情况;在预算执行完毕后,要组织开展绩效自评和抽查,加强绩效结果应用,强化绩效责任约束。

  (二)落实责任分工,处理好“三个关系”。

  一是处理好中央和地方的关系。扶贫项目资金绩效管理工作在各级扶贫开发领导小组的统一领导下开展,由国家统一部署,地方各级政府各负其责。中央层面,重在顶层设计。目前,国务院办公厅转发了《办法》,财政部会同有关部门制定了扶贫项目资金绩效目标、执行监控和绩效自评的样表,设计了25类共性绩效指标参考模板,开展了两期集中培训,下一步将继续加强督导。省级层面,重在上传下达和跟踪指导。要抓实抓细政策培训,增强操作性和针对性,将党中央、国务院关于加强扶贫项目资金绩效管理的要求全面、准确、及时地传达到基层。要结合实际情况,制定全省统一规范的绩效样表和模板,及时汇总分析绩效目标执行情况,加强评价结果应用。要加强交流反馈,总结和推广典型经验,梳理存在的问题并提出意见建议,及时报告工作进展情况。市县层面,重在抓好落实。市县级财政部门要会同有关部门,通过资金使用者的自我管理和有效的外部监管,对扶贫项目资金预算编制、执行、决算实施全过程绩效管理。省级扶贫开发领导小组要将扶贫项目资金绩效管理情况纳入市县扶贫工作考核内容。

  二是处理好财政部门与行业部门的关系。扶贫项目资金绩效管理工作,由财政部门会同扶贫、发改部门牵头,相关部门和单位各司其职,密切协作。要按照“谁支出、谁填报、谁负责”的原则,将主体责任落实到资金具体使用的部门和单位头上,由其负责填报绩效目标和开展自评。财政部门要会同扶贫、发改部门加强绩效目标审核,未按照要求设定绩效目标的项目,原则上不得纳入扶贫项目库,不得申请相关预算。对资金使用部门和单位的绩效自评结果,财政、审计部门将进行抽查,财政和扶贫部门根据需要选择重点项目开展绩效评价,必要时可组织第三方机构开展。

  三是处理好年度资金绩效评价与项目资金绩效管理的关系。扶贫项目资金绩效管理与各项资金现有的年度绩效评价,并非重复或替代的关系。前者要求对扶贫项目资金实施全过程绩效跟踪,是资金使用“事中”的自我管理,实质上是基层预算管理流程的重构;后者是对资金使用效果进行评价,是资金使用“事后”的外部监督。具体的扶贫项目资金绩效结果,可以为年度资金绩效考评提供依据。

  (三)落实精准导向,完善扶贫项目资金管理机制。

  一方面,扶贫项目安排要坚持现行脱贫目标和标准,既不吊高胃口,也不降低标准,在“量力而行”的前提下“尽力而为”。项目申报时要科学设定绩效目标,突出脱贫成效,体现减贫带贫效果。项目安排时要重点关注绩效目标,依据县级脱贫攻坚规划和项目库,区分轻重缓急,明确优先次序。

  另一方面,扶贫资金安排要瞄准薄弱环节,解决突出问题,切实使资金安排让贫困地区和贫困人口受益,不能以泛泛的区域发展代替精准扶贫。要将绩效目标作为扶贫资金预算安排的重要依据,重点审核绩效目标与脱贫成效的紧密程度。要注重绩效评价结果应用,将评价结果作为资金分配和改进管理的重要依据。

  三、全面加强各级各类扶贫资金管理

  财政部党组高度重视扶贫资金管理工作。今年“两会”一结束,刘昆部长就先后主持召开部党组会议和部领导专题会议,专门研究加强扶贫资金管理工作。同时,成立了由刘昆部长任组长的部脱贫攻坚领导小组,统一领导和统筹协调财政扶贫重点工作。印发了《财政部关于全面加强脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金管理的意见》,明确了加强扶贫资金管理的总体思路、基本原则和主要举措。请各地认真学习领会,着力抓好以下重点工作。

  (一)加快建立扶贫资金动态监控机制。

  依托信息技术手段,建立扶贫资金动态监控平台,解决扶贫资金监控到项目、到人、到企业的“最后一公里”问题。依托平台建立扶贫资金总台账,将用于脱贫攻坚的各级各类财政资金全部纳入台账,实行精细化管理,全面了解资金安排、拨付、支付进度,跟踪项目实施情况和绩效目标实现情况,并通过建立预警机制、合理设置预警指标,及时发现资金使用管理中存在的问题。。

  (二)深入推进贫困县涉农资金整合试点工作。

  贫困县涉农资金整合,是财政支持脱贫攻坚的一项重大政策。整合试点工作于2016年启动,2017年扩大到了全部832个贫困县,两年来实际整合资金超过6000亿元,为贫困县解决扶贫项目和资金“碎片化”使用问题、因地制宜推进脱贫攻坚创造了有利条件。

  但整合试点也存在一些贫困县接不住、管不了、用不好,不敢整、不会整、不愿整,以及资金闲置、擅自扩大整合范围等问题。对此,财政部会同国务院扶贫办专门印发了工作通知。省级有关部门要切实落实责任,认真学习领会,加强跟踪指导,及时整改纠偏。一是进一步规范整合试点的范围和标准。严格按照规定的范围推进整合,严格在农业生产发展和必要的农村基础设施范围内安排支出,避免面面俱到和借整合之名“乱作为”。二是进一步加大整合力度。加大资金实质性整合力度,避免一方面反映投入不足,另一方面可以整合的资金却不整合。三是进一步提高整合实效。加强脱贫攻坚项目库建设,提前做好项目准备,编实年度实施方案,避免“钱等项目”。排出轻重缓急,优先保障贫困人口直接受益的产业发展资金需求。

  (三)认真组织好财政脱贫攻坚政策落实情况专项核查。

  为持续保持扶贫资金“高压”监管态势,根据部党组的部署,2018年下半年,将组织开展财政支持脱贫攻坚政策落实情况专项核查,重点关注扶贫资金闲置、挪用、损失浪费、虚报冒领、贪污等问题,对检查发现的问题依法依规严肃处理。省级财政部门及财政部驻各地专员办要高度重视和认真做好专项检查工作,既要坚持问题导向,认真查找问题,又要坚持查改结合,加强问题追溯,深挖问题根源,推动完善制度。

  (四)严格执行扶贫资金项目公告公示制度。

  阳光是最好的防腐剂。要认真落实《国务院扶贫办 财政部关于完善扶贫资金项目公告公示制度的指导意见》精神,严格落实“两个一律”公开要求(省市县扶贫资金分配结果一律公开,乡村两级扶贫项目安排和资金使用情况一律公告公示),接受群众和社会监督。目前,财政部在门户网站开设了信息公开专栏,公开有关扶贫的政策、制度、办法和中央财政各项扶贫资金的分配结果。地方各级财政部门也要参照上述做法,及时公开资金安排分配情况和政策办法。

 

    (此文系程丽华副部长2018年7月4日在扶贫项目资金绩效管理视频会上的讲话,有删节)

  
 

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