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建立扶贫工作重点县进退机制

2001年以前,中国农村的开发式扶贫是以国定贫困县为基本单位的。尽管《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》(以下简称《纲要》)的实施,使贫困村成为基本的扶贫开发对象,但国家仍然确定了扶贫开发重点县,并在扶贫政策和资金上对重点县倾斜。正因为贫困县和重点县可以获得各种政策优惠和更多的资金投入,贫困县和重点县的帽子历来成为地方政府尽力争取的对象。由于没有形成动态进退机制,一旦进入,一般情况下都不愿意退出。结果导致了贫困县之间以及部分贫困县和一些非贫困县间的不公平性,并且影响到扶贫瞄准的准确性。因此,建立扶贫工作重点县的进退机制,根据实际情况和客观标准动态调整重点县的数量和标准,不仅有利于地区间的公平发展,也有利于提高扶贫瞄准的准确性和扶贫目标的实现。

一、国家扶贫开发工作重点县建立的历史沿革

(一)确定贫困县的目的和意义。

为了加快改变贫困地区的落后状况和解决贫困人口的温饱问题,中央政府在20世纪80年代中期开始制定有针对性的扶贫政策并实施大规模的扶贫开发计划。中共中央和国务院于19849月联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1986年全国人民代表大会六届四次会议又进一步将扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况,作为一项重要内容,列入国民经济“七.五”发展计划(19861990)。为此,从上到下成立了专门的扶贫机构,制定了信贷扶贫、以工代赈和财政发展资金等多项专门的扶贫投资计划。

在广大的农村地区实施扶贫计划,第一个要解决的是扶持对象如何确定的问题。由于农村贫困人口相对集中在中西部的一些资源环境恶劣、地理位置偏远的贫困地区,国家采用以区域开发为重点的开发式扶贫是合适的。首先,区域性扶贫开发瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人,从而使识别难度大大降低。其次,区域性扶贫开发的重点是改善贫困地区的生产和生活条件,通过基础设施和公共服务的改善来提高当地的农业和非农业生产的效率,从而使农户能够通过提高生产效率来增加收入并摆脱贫困。因此,政府只需要集中财力于基础设施建设和公共服务,需要的财政资源相对较少。与此同时,政府主要通过动员和鼓励金融机构为贫困地区和农户的生产活动提供直接的资金支持。第三,以区域为对象进行扶贫开发可以充分利用现有行政管理系统,因而利于降低管理成本。

由于县不仅是具有完整行政区划和资源特点的区域,而且县级政府具有完整的组织管理体系,将扶贫开发的主要对象确定为贫困县是最合适的选择。确定贫困县的主要目的就是为了使区域性的扶贫开发的对象更加明确,并利用贫困县的组织力量来具体实施扶贫项目。

(二)国定贫困县的确定。

1986年,国务院扶贫领导小组确定了258个国家级贫困县,确定贫困县的主要标准是1985年人均纯收入低于150元,但革命老区和少数民族自治县的标准扩大到200元,对中国革命做出重要贡献的老革命根据地和内蒙、新疆和青海的一部分有特殊困难的少数民族自治县的标准提高到300元。在确定的贫困县中,83个贫困县农民人均纯收入低于150元,82个县在150200元之间,93个县在200300元之间。只有三分之一的县符合150元的最低标准,表明贫困县的选择具有很强的政治性。1987年,13个革命老区县和2个其他县被列为国家级贫困县。1988年,27个牧区和半牧区县被定为贫困县。加上自80年代初期以来就一直得到国家财政援助的“三西”地区的贫困县,国定贫困县的总数在1988年达到328个。陕西、甘肃、云南、广西和四川的贫困县最多,而甘肃、宁夏、陕西、青海和广西贫困县占总县数的比例最大。到1988年,还有370个县被确定为省级贫困县。1989年,海南从广东独立出来建省,国家又在海南确定了3个国家级贫困县。此后直到1993年,国定贫困县没有发生变化。

考虑到1986年确定贫困县以来贫困县和非贫困县在经济和社会发展方面的变化,1993年制定和实施“八七”扶贫攻坚计划时,国务院扶贫领导小组对国定贫困县进行了调整。扶贫领导小组将1990年农民人均纯收入300元作为划分新贫困县的标准,符合这一标准的贫困县只有326个。但调整后的国定贫困县却从331个增加到592个,尽管农村贫困人口从1985年的1.25亿下降到1993年的8000万。由于贫困县可以享受各种补贴和优惠资源,要将以往的贫困县从贫困县名单中去除必然会遭到强烈反对。结果,很少有贫困县从名单中去除,反而增加了很多新的贫困县。云南、贵州、内蒙和河北调整后贫困县增加较多,贫困县的农村人口占全省农村人口的比例在这4个省区增加了20个百分点(云南增加了40个百分点)。福建、广东、山东和浙江在调整后贫困县减少,如福建贫困县农村人口的比例下降了11%。

(三)扶贫工作重点县的确定。

20015月,国务院扶贫领导小组颁布了《中国农村扶贫开发纲要(20012010)》,中国的农村扶贫政策发生了一些新的变化。在扶贫对象的选择瞄准方面,改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法,将扶贫开发的重点转向贫困村。在国务院扶贫办的指导下,地方扶贫部门通过参与式和其他方式在全国确定了14.8万个贫困村,并通过整村推进的方式予以扶持。贫困村的确定改变了以往在贫困县以外的贫困人口享受不到扶贫政策和资金的状况。

尽管扶贫投资的基本单位由贫困县变为贫困村,但2001年国务院院扶贫领导小组仍然重新认定了592个国家扶贫工作重点县,作为扶贫的重点对象。这次贫困县的调整主要是取消了沿海发达地区的所有国定贫困县,同时增加了中西部地区的贫困县数量并保持总数不变。国家在中西部21个省(区、市)的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区重新确定了592个县,作为新阶段国家扶贫开发工作重点县。辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东六省的33个贫困县调出。西藏作为一个重点扶持单元,其原有的5个贫困县调出。这些指标划分给其他中西部省份,其中湖南、四川增加数量较多。从绝对数来看,云南、贵州、陕西的贫困县超过50个,从重点县占全省总县数比重看,贵州、云南、甘肃都超过50%

将国定贫困县改为扶贫开发重点县的主要目的就是为了改变将贫困县作为唯一扶持对象的状况,重点县只是扶贫开发的重点对象,而不是唯一对象。非贫困县中贫困村的贫困人口也是扶贫开发的对象,可以享受扶贫资源。在将扶贫投资的瞄准单元改为贫困村的同时,保留扶贫工作重点县的另一个目的是为了利于其他部门实施针对贫困地区的部门政策,也为了便于国际机构选择项目区。

扶贫工作重点县享受了一系列的政策优惠:(1)按照《财政扶贫资金管理办法》的规定,财政扶贫资金中以工代赈资金应全部用于扶贫工作重点县;发展资金重点用于扶贫工作重点县。(2)劳动力培训转移项目主要在重点县实施;(3)信贷扶贫资金支持的农业产业化项目也集中在重点县;(4)贫困地区的义务教育工程、“一费制”改革和两免一补等义务教育政策也是从重点县开始实施的;(5)重点县的农业税先于其他县免除。还有其他一些优惠政策。

二、对国家重点县的评价

(一)建立国家扶贫工作重点县的效果。

1、明确了工作重点和保证了资金的集中投放。在资金有限、扶贫任务重的情况下,重点县的确定明确了扶贫工作的重点对象,保证了扶贫资金的重点投放,避免了资金过于分散而影响投资效果。在20年的扶贫开发过程中,确定贫困县和重点县的政策是扶贫工作得以顺利开展的基本保证。

2、保证了其他部门政策的顺利实施。出于财政上的考虑和摸索经验的需要,许多惠农政策都需要从部分地区开始。重点县的确定给这些部门政策的出台和实施提供了很好的条件,既免去了各个部门单独识别扶持地区的麻烦,也有利于各个政策在贫困县相互配套和支持,发挥更大的效率。

3、促进了重点县经济和社会的快速发展。由于扶贫资金集中投入和其他政策的实施,与条件类似的非重点县相比,重点县的经济和社会发展速度更快。重点县的农民的人均纯收入和人均消费年均增长速度也要快1-2%,贫困人口的生活状况有了明显的改善。

(二)目前国家重点县政策存在的问题。

1、有些重点县实际已经脱贫,但是仍不愿摘帽。以重点县为主要对象的扶贫开发取得了很大的成就,重点县的发展明显快于非重点县,有些原本条件就较好的重点县由于长期得到大量的扶贫和其他资金的扶持,在总体上已经脱贫,经济和社会的发展水平已经远远好于一些非重点县。但由于只要戴上“国家扶贫开发工作重点县”的帽子,每年就能获得上千万的财政扶贫资金。在这笔巨额无偿资金的诱惑下,县级的价值判断和行为也相应发生了扭曲,争取获得和保住国家级、省级“扶贫开发工作重点县”的帽子成为其“政绩”之一。如果不进行适当的调整,将会在贫困地区导致不平衡的问题发生,也影响进一步的减贫效果。

2、重点县的确定缺乏科学统一的标准。重点县的确定没有建立在可靠的指标的基础上,缺乏刚性的科学统一标准,又没有动态的监控体系,灵活性太大。实际操作中,国家只是简单的给各省分配了一个控制数额,并没有按照统一标准在全国范围内确定重点县,各省区使用的测算标准不一样,西部省份普遍是标准不够严格,从而造成西部一些很贫困的县进入不了国家重点县范围。

3、非重点县的贫困户不能平等享受国家的扶贫政策好处。确定重点县的政策尽管给重点县带来了很多好处,但它的一个负面影响就是非重点县的贫困人口得不到扶持。贫困村的确定在一定程度上缓解了这一矛盾,但因为重点县获得了更多的政策和资金支持,非重点县的贫困人口获得资源少的问题并没有得到根本解决。

4、缺乏动态调整机制,不利于调动积极性。重点县一旦确定,就很难退出,缺乏可靠的监测评估和动态调整机制。结果是一方面容易使长期戴“重点县”帽子的县产生惰性,主动减少贫困的积极性不高,或者将扶贫资源用于非贫困人口受益的地方;另一方面是本来贫困却进不了重点县的县积极性受到打击,不努力从事扶贫工作。

三、建立“重点县进退机制”的意义

(一)适当调整“国家扶贫开发工作重点县”符合国家政策,有利于公平和平衡发展。首先,根据《纲要》精神,第一个五年结束后,国家要按照“大稳定、小调整”的原则,对现有国家扶贫开发工作重点县进行一次微调,以适应新的扶贫开发工作的需要。其次,通过“十五”时期的扶持,我国中西部一些省区的扶贫开发工作重点县发生了翻天覆地的变化,经济发展水平迈上了一个崭新的台阶,基本解决了贫困问题或具备自已解决贫困问题的能力;而西部省区大部分扶贫开发工作重点县依然比较贫困,一些未列入重点县的地方贫困状况也很严重,与东中部省区经济快速发展的势头相比,经济实力和人均收入差距越来越大,国家在中西部间重新调整扶贫开发工作重点县是非常必要的。再次,在西部地区,一部分重点县经过扶贫开发已经好于一些非重点县,也需要进行必要的调整,以体现公平。

(二)调整重点县有利于全国形成统一标准。确定重点县时标准不一致,是造成应该扶持的县没有扶持而不够扶持资格的县长期享受大量扶贫资金的重要原因之一。如果通过建立动态进退机制,使标准科学化,形成全国性的统一标准,将有利于今后的扶贫工作,提高扶贫投资的效果。

(三)建立扶贫开发工作重点县的进入退出机制,有利于调动贫困地区扶贫开发工作的积极性。通过公平、客观、公正的评价机制评测出贫困县的贫困程度和脱贫成效,施以奖惩政策,建立起动态的进入与退出机制,使那些戴上“国家扶贫开发工作重点县”帽子不想摘,不努力工作的地方就地退出,使一些还未进入扶持范围的贫困区域进入受扶范围,这样才能形成激励机制,才能真正调动贫困地区扶贫开发工作热情。

四、逐步建立“重点县进退机制”的初步方案

(一)进一步将扶贫开发的重点从“重点县”转向“重点村”。

贫困人口的进一步减少和分散到一些边远的社区,使以县为单位进行扶贫开发越来越缺乏瞄准的准确性。在一个县内,几个大的企业就足以使GDP上升,使财政收入规模扩大,而广大群众可能并没有富裕。考核一个县的经济发展水平,如果只看人均GDP总量、人均收入和人均财政收入等指标,可能掩盖真实的贫困状况。实行以村为单位的扶贫开发模式,可以提高扶贫的精准度。所以为了使扶贫资金真正用到实处,应该进一步将扶贫开发从“重点县”转为“重点村”。这样可以使扶贫资金用到最贫困的地区和农民身上,有利于对扶贫资金的监测和管理,有利于扶贫开发工作的实施。

(二)首先从“贫困村”进退调整开始,摸索经验。

国家的扶贫开发政策应该具有连续性,在《纲要》还未完成之前,并不适宜大规模调整重点县。重点县都制定了自己的十年扶贫开发规划,现在正按着规划有条不紊地实施,如果在规划实施完成之前进行调整,就可能因扶贫资金的减少和扶贫工作步伐的放慢,影响到《中国农村扶贫开发纲要》总体目标的实现。

贫困村的情况则不同,因为整村推进是分批实施的,有相当部分村已经完成了整村推进工作,在2010《纲要》完成前,已经不可能作为扶贫开发的重点。对这一部分贫困村进行调整不会影响到规划的实施。因此,为了摸索经验,现在可以开始由各省主抓贫困村的动态调整工作,为下一步重点县的动态调整做好准备。探索以贫困村为单位的进退机制,需要对贫困村的识别方式和指标进行改进。可以借鉴国家统计局在云南等省试点的贫困地图和用非收入指标快速识别贫困人口和贫困区域的方法,使贫困村的识别和调整建立在更加科学的基础上。这样可以提高扶贫资金使用的精准度,也更好地满足了扶贫资金使用的公平性。

(三)建立以结果为导向的资金分配机制,从资金管理上激励贫困县愿意摘帽。

结果导向型财政扶贫资金分配机制,就是要将财政扶贫资金管理使用的效果作为重要或主要的参考依据,在分配财政扶贫资金时,改变过去单一依据贫困人口等基础数据分配资金的方法,在考虑基本存量的同时,增加资金使用结果这一因素,使资金能够向用得好的地区、用得好的项目相对集中,以提高其效益。在扶贫资金的分配中既考虑贫困人口规模、贫困程度等因素,以体现公平性、公正性,又要兼顾绩效考核情况,以体现效率性,实行以奖代补,奖优罚劣,以保护和激励做好扶贫开发工作的积极性,提高扶贫成效。只有在资金分配中,考虑到扶贫效率,让效率高的县有机会享受更多的扶贫资源,才有可能逐步建立起动态调整机制。

另外,对工作实效高,减贫效果好的县,在其退出重点县范围的2-3年内,仍可给予一定的政策或资金扶持。以巩固其脱贫成效,保护其脱贫积极性。

(四)建立评价重点县工作绩效的指标,为结果导向的资金分配和动态调整提供依据。

一是扶贫效益指标,不仅要关注扶贫的经济效益,还要关注其社会效益和生态效益,如:包括贫困人口减少数、低收入人口减少数、农民人均纯收入增加数等的经济效益指标,也包括整村推进验收合格数、扶贫项目扶持人口完成数、解决饮水困难人数完成数、新增及改建公路里程完成数、新增教育、卫生用房完成数、培训转移贫困劳动力人数完成数及搬迁扶贫人数完成数等的社会效益指标,还包括返贫人口降低率、自然资源开发利用与保护、生态建设、计划生育等可持续发展指标;二是资金管理指标,可分为:资金到位率、实际支出情况(包括专户管理、挤占挪用情况等)、财务信息质量(包括报账制实施、财务信息的真实性、全面性和准确性)、财务评价指标等;三是项目管理指标,包括:项目规划设计、项目库建立、项目公示、项目实施方案或可行性研究报告、项目责任书或招投标、立项目标完成程度,项目完成进度,项目目标的合理性等。实际操作时,需要对以上各项因素进行详尽分析,进一步验证考核指标的合理性。

要根据扶贫工作重点,科学合理分配各类指标的权重,否则,考核评估工作就会有失偏颇。要保证所确定的因素要容易测量,有可靠的数据来源,数据容易获取。要充分利用财政扶贫资金监测信息系统,用现代化的手段和科学的方式来完善各项考核体系,强化财政扶贫资金监管。

 

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