财农函〔2018〕91号

霍卫平委员：

　　您提出的关于调整财政扶持政策，加大对甘肃脱贫攻坚支持力度的提案收悉，现答复如下：

　　一、关于“实行更有针对性的差异化财政扶持政策”方面

　　（一）对中央允许甘肃省通过适当增加负债的办法解决资金缺口，在核定今后年份政府债券额度时，充分考虑甘肃财政困难和债务风险相对较低的实际，给予特殊倾斜政策等建议。

　　甘肃省等西部欠发达民族地区，一直是中央财政支持的重点区域。2015-2017年，经国务院批准下达甘肃省地方政府债务新增限额749亿元。2018年，经国务院批准下达甘肃省地方政府债务限额2745.5亿元，其中统筹考虑了甘肃脱贫攻坚等因素，下达甘肃省新增地方政府债务限额446亿元，充分体现了党中央、国务院对甘肃省的支持。另外，2015-2018年，财政部累计向甘肃省下达置换债券额度1415亿元，积极支持和指导甘肃省发行地方政府债券置换存量债务，化解了存量政府债务偿债风险，降低了利息负担。

　　需要说明的是，一是甘肃虽然总体债务风险水平不高，但局部地区债务风险不容忽视。根据财政部2017年地方政府债务风险评估和预警结果，甘肃省有2个市本级、2个区县纳入风险提示名单。二是地方政府债务不能依赖中央补助资金偿还。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确要求，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。中央财政对地方的转移支付中，一般性转移支付应当优先投入到民生等中央确定的重点领域，专项转移支付必须按照中央政府规定的用途安排使用，转移支付资金不可能全部用于偿还债务。三是地方举债要与偿债能力相匹配。地方政府债券不是中央对地方无偿的转移支付资金，最终需要地方政府对债权人履行偿债义务。总体看，对偿债能力较强、相对富裕的地区，可以主要通过适当加大债务限额，解决当期建设资金缺口；对偿债能力较弱、相对贫困的地区，应当主要通过转移支付制度，支持当地经济社会发展。

　　下一步，财政部将结合预算编制，认真考虑甘肃省财力状况和债务风险指标等因素，统筹研究适当增加甘肃省地方政府债务新增限额问题，同时进一步指导地方加强政府债务管理，既有效发挥地方政府规范举债的积极作用，又切实防范和化解债务风险。

　　（二）对将甘肃省23个深度贫困县全部比照国家对“三区三州”的特殊政策给予支持的建议。

　　为贯彻落实习近平总书记关于“新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区”的重要指示，中央财政提出了2018-2020年支持深度贫困地区脱贫攻坚资金安排的初步方案并呈报中央领导同志同意。初步匡算，2018-2020年，中央财政拟增加安排深度贫困地区脱贫攻坚资金2140亿元，其中约50%增量用于除“三区三州”之外的其他深度贫困地区。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，中央统筹重点支持“三区三州”；省负总责，解决区域内深度贫困问题。此外，国务院深度贫困地区脱贫攻坚电视电话会议强调，把“三区三州”作为中央统筹支持的重点，是全局工作的需要，各地不宜攀比。甘肃省可根据当地实际情况，按照精准扶贫精准脱贫要求，落实好“省负总责”责任，统筹整合资源，集中力量解决本区域内深度贫困问题。

　　下一步，中央财政将深入贯彻落实党中央、国务院关于脱贫攻坚的决策部署，继续加大对甘肃省脱贫攻坚的投入力度，并强化跟踪指导，支持甘肃加快脱贫攻坚步伐，如期实现脱贫攻坚目标。

　　二、关于“激励地方创新投入方式”方面

　　（一）关于中央财政建立激励机制，在脱贫攻坚期内增加甘肃省综合财力补助100亿元,由省级作为引导资金，撬动金融资本和社会资本，重点支持乡村道路、农村人居环境综合治理、县域经济发展和特色产业培育等的建议。

　　中央财政将在坚持现行脱贫标准的前提下，拓展投入渠道，继续加大对甘肃省的扶贫支持力度，不宜再单独安排综合财力补助。主要考虑：一是对个别省份单独出台综合财力补助政策，容易扰乱现有脱贫投入体系，引起其他地方的攀比。二是党的十九大报告明确要求坚决打好防范化解重大风险等攻坚战，中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议均对防范化解地方政府债务风险作出专门部署。贫困地区的乡村道路建设、农村人居环境综合治理等建设项目，大多不具备盈利空间，甘肃省在利用社会资本和金融资本支持开展脱贫攻坚项目时，需强化风险防范意识，依法合规，稳步推进，避免形成政府隐性债务。三是甘肃省推进脱贫攻坚工作应坚持现行标准，优先解决与脱贫攻坚密切相关的突出短板。农村人居环境综合治理等与脱贫目标不紧密的建设任务，应纳入相关专项规划，按照现有资金渠道和政策予以支持。

　　（二）关于调整中央财政涉农贷款增量奖励和定向费用补贴政策，资金全部切块到省，由省级根据银行涉农专项贷款发放情况进行奖补的建议。

　　2016年，财政部出台《普惠金融发展专项资金管理办法》（财金〔2016〕85号），已经对专项资金的拨付方式进行了调整，将部分资金使用权下放给省级财政部门。根据现行规定，中央按因素法向地方拨付专项资金总额，省级财政部门在总规模内，参照中央方法确定资金各支出方向的具体分配方案，专项资金的支持方向包括涉农贷款增量奖励、定向费用补贴、创业担保贷款贴息等。关于您提出的全部切块到省的问题，考虑到财政部目前正在研究修订完善普惠金融发展专项资金管理办法，可将上述问题纳入修订专项资金管理办法一并研究，综合考虑宏观经济金融发展形势、地方支持普惠金融的实际需求、既有政策执行效果、政策实施成本等因素，统筹确定专项资金拨付方式。

　　三、关于“增强地方统筹使用财政涉农资金能力”方面

　　（一）对县级政府无法真正自主安排水利发展、用于地方公路建设的车购税和中央预算内三农建设投资的问题。

　　随着贫困县涉农资金整合工作的深入推进，上述问题正逐步得到解决。如，2017年印发的《中央财政水利发展资金绩效管理暂行办法》（财农〔2017〕30号）规定“分配给贫困县或纳入其他资金整合试点的水利发展资金，仍用于水利发展资金支出内容的部分，纳入水利发展资金绩效管理范围；整合后未用于水利发展资金支出内容的部分，不纳入水利发展资金绩效管理范围。”财政部在水利发展资金拨款文件中也明确要求“各省要及时将资金分解下达到县，加大对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区等特殊地区的支持力度，其中用于贫困县的资金增幅不低于本省水利发展资金总体增幅”。又如，车购税用于农村公路建设项目的资金采取因素法切块下达方式，只明确到“危桥改造”、“撤并建制村通硬化路”等任务，不明确规定具体项目。中央财政在提前下达2018年车购税资金预算时，已明确要求分配给贫困县的资金一律采取“切块下达”，不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的要求。

　　（二）对扩大整合范围、下放审批权限的建议。

　　根据有关政策要求，目前不宜扩大贫困县涉农资金整合范围。国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）明确规定，试点范围是全国832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县，资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金（其中中央财政资金有20大项），资金项目审批权限完全下放到贫困县。考虑到整合试点政策是脱贫攻坚期内针对特定范围实施的一项特殊政策，目前不宜扩大范围，应严格按照既定范围开展试点。

　　此外，涉农资金下放审批权限的要求已经得到较好落实。一是根据《国务院扶贫开发领导小组关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》（国开发〔2014〕9号），从2015年起，除个别不适合下放审批权限的外，中央财政专项扶贫资金绝大部分项目审批权限都下放到县。二是大部分涉农专项资金，都是按因素法分配到省，省里可以按照相关要求具体安排使用。三是2016年起实施的贫困县涉农资金整合，核心思路就是将纳入整合范围的涉农资金项目审批权限完全下放到贫困县，由县级根据脱贫攻坚需要统筹安排使用。

　　（三）对纳入整合的涉农资金按一般性转移支付下达地方的建议。

　　按照预算法等有关制度规定，目前还不具备将专项转移支付整合后按一般性转移支付下达的条件。一是近年来，中央财政大力推进转移支付制度改革，不断调整完善转移支付项目设置，加大政策目标相似、支出内容相同、管理方式相近的专项和支出方向整合力度，并完善转移支付分配办法，对地方具有管理信息优势的专项采取因素法分配，增强了地方财力统筹和自主分配能力，为地方因地制宜地分配和使用资金创造了有力条件。二是根据《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）、《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（财农〔2017〕4号）要求，按照“渠道不变，充分授权”的原则，对纳入统筹整合使用范围的财政涉农资金，中央和省、市级有关部门仍按照原渠道下达，资金项目审批权限完全下放到贫困县。另外，鼓励试点贫困县根据脱贫攻坚的实际需要，尽可能将纳入整合范围的各类资金在“大类间打通”、“跨类别使用”。下一步，财政部将按照党的十九大精神，结合中央与地方财政事权和支出责任划分改革进展等，进一步研究完善转移支付项目设置，改进预算分配办法，增强地方统筹能力，提高资金使用效益。

　　（四）对资金使用情况统一纳入脱贫攻坚成效考核的建议。

　　根据《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）关于“各级扶贫、财政、发展改革部门要加强对资金统筹整合使用的绩效评价，并将其纳入扶贫开发工作成效考核”的要求，2017年，财政部会同国务院扶贫办修订了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115号），将统筹整合资金及财政专项扶贫资金使用成效等列入财政专项扶贫资金绩效评价的重要内容，并纳入对省级党委政府扶贫开发工作成效考核。各省财政、扶贫部门负责对省以下管理财政专项扶贫资金的情况进行绩效评价。下一步，财政部、国务院扶贫办将进一步加大对省级管理财政专项扶贫资金情况的绩效评价力度，并督促地方认真按照相关要求做好绩效评价工作。

　　四、关于“进一步调整优化专项资金分配使用”方面

　　（一）对中央对地方低保补助资金总量不减，允许地方压缩或取消三、四类低保后，将结余资金调整用于支持农村养老服务设施建设和农村大病保险救助工程的建议。

　　近年来，中央财政不断加大对甘肃省等困难地区的倾斜支持力度，下一步还将考虑根据特殊情况，继续给予倾斜照顾。根据现行预算管理规定，在低保结余资金未正式收回同级财政预算之前，不可直接调剂用于农村养老服务设施建设和农村大病保险救助工程等其他方面。一是中央财政已经对甘肃省给予了倾斜支持。2017年，中央财政安排甘肃省困难群众救助补助资金70.08亿元，统筹用于低保、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等五个支出方向。据统计，近年来，中央财政安排甘肃省的困难群众基本生活救助补助资金（含低保、特困人员救助供养、临时救助等补助资金）占甘肃省同口径支出的比例均达到70%以上，切实保障了困难群众基本生活救助工作的顺利开展。二是按照现行政策规定，对批准获得低保的家庭，地方应按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准的差额，按月发给低保金（即补差发放）。但目前甘肃省只是按照家庭困难程度将低保对象分为四类，分档发放低保金。这种管理方式与相关政策规定不符，应逐步取消并加以规范，即应精准认定低保对象，并按照当地经济社会发展水平、居民生活必需费用、当地财力情况等合理确定低保标准与补助水平。三是目前，中央财政已将低保、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿基本生活保障等五项资金整合为一项困难群众救助补助资金，以增加资金有效供给，盘活财政存量资金。甘肃省可在按规定统筹使用好中央补助资金的基础上，结合当地资金整合情况和各项事业发展需求，调剂使用好地方财政安排资金的结余部分，以进一步提高资金使用效益。但中央财政安排的低保补助资金，不宜直接调剂用于农村养老服务设施建设和农村大病保险救助工程等其他方面。

　　（二）关于允许地方根据实际统筹安排全面改薄资金，加大对城区义务教育投入，逐步消除城区义务教育阶段“大班额”现象，改善寄宿制学校办学条件的建议。

　　近年来，按照中央决策部署，财政部、教育部对甘肃等农村义务教育学校办学基础较薄弱的省份给予了倾斜支持，甘肃启动实施全面改薄工作来，总体进展顺利，农村义务教育学校基本办学条件得到改善。当前教育脱贫攻坚的重点和难点在深度贫困地区、在农村，当务之急要尽快补足农村教育“短板”。同时，中央财政安排的农村义务教育薄弱学校改造等全面改薄相关资金，均有明确的资金使用方向，不宜调整用于支持城区学校。

　　关于您提出的城区义务教育阶段“大班额”、寄宿制学校办学条件有待改善等问题，中央对此高度重视，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）对加强城镇学校建设、消除大班额等提出了明确的工作要求，明确了地方政府是上述事项的责任主体，要确保城镇足够的学位供给，满足学生就近入学需要。教育部专门印发了《关于做好消除大班额专项规划有关工作的通知》（教基一厅〔2016〕4号），要求各省以县为单位制定消除大班额专项规划，确保在2020年消除城镇大班额。此外，国务院办公厅印发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发〔2018〕27号），要求各地到2020年补齐两类学校短板。

　　下一步，财政部、教育部等部门将按照中央决策部署，进一步加大义务教育投入力度，积极推动解决义务教育重点难点问题。甘肃省也要按照政策要求，聚焦“三区三州”等深度贫困地区教育脱贫攻坚面临的特殊困难和薄弱环节，因地制宜确定教育脱贫攻坚目标，处理好常规性教育工作与精准扶贫的关系，突出补“短板”的重点事项，统筹安排中央补助资金和自有财力，逐步消除大班额和满足学生寄宿需要，加快城乡义务教育一体化发展。

　　感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

　　                                     财  政  部

　　                              2018年8月13日